南都评论记者李靖云 实习生王安琪

自去年新一届政府撤销铁道部，成立中国铁路总公司，铁路这一被认为基本维持计划经济面貌的经济系统的改革已经持续了一年。具体的改革成绩并不明显，反而债务成为“铁总”自己也是全社会最关心的问题。近三万亿的债务，十万公里的铁路总里程，蓬勃的高铁需求，所有这些既催生了严峻的形势，又隐含着未来发展的机会。作为中国市场经济改革的一个重要内容，生产要素市场的改革迫在眉睫，铁路改革就是其中最为关键的项目。那么“铁总”的债务压力要如何处理？未来的改革之路应该走向何处？南都就此问题专访了中国人民大学经济学院教授郑新业。

铁路债务危机并非最大问题

南方都市报(以下简称“南都”)：铁道部撤销合并改革已有一年，中国铁路总公司的债务近三万亿，可以说改革之后，原先预计的债务危机问题显现，您如何看待？

郑新业：当前铁路总公司的债务危机严格说是形式债务危机，实际上没有这么多。“铁总”目前直接的危机是现金流危机，可以说是人为造成。到目前为止，铁路总公司都还不是一个完全意义上的企业，而是一个在竞争性行业中的受管制企业。整个交通运输物流市场上，不管是货运还是客运，它的份额都不大，货运大约只占10%，客运份额更低。中国现在还是以公路运输为主。“铁老大”被当做垄断标志，实际上是因为铁路春运现象被放大而造成的。

铁路系统的改革，在国企改革之中，进程比较靠前。第一步是政企分开，建立了国家铁路总公司。第二步，借助能源企业改革取消合同煤之机，取消了合同煤绑定的运力。第三步，铁路运输价格市场也开始改革，但是很明显，货运价格并没有上升。过去虽然铁路运输定价低，但是因为部门内部寻租，实际价格并不低，所以运输价格改革，反腐也是目的之一。但是整个交通运输的大格局发生了变化，空运、水运、管道运输都发展起来了，道路运输也一直都在大幅增长，对铁路的运力需求下降了。如果铁路运费贵，就会用卡车运。运输物流市场的竞争一直存在，铁路只是这个大体系中的一部分。

现在铁路债务争议很多集中于对高铁的投资，这是铁路的主要投资。可以说高铁是铁路的命脉，否则铁路会越来越萎缩。短距离运输市场被汽车挤占，长距离运输市场被飞机挤占，所以铁路必须发展高铁。目前“铁总”以机构重新启动了高铁高速化，未来仍会坚持以高铁为主。

南都：您怎么看待高铁投资？铁路改革下一步该如何走？

郑新业：我个人以为，虽然有危机，但更多的是机遇。首先，铁路运输服务的价值很大程度上被低估了。从1995年至今，普通客车的票价一直没涨过。1996年北京西到武汉一张卧铺车票280元，能换1瓶茅台酒，2011年还是280元，只能换二两茅台。但是这些年火车一直在提速，电价、油价一直在涨，铁路的人力资源价格没涨。所以看起来铁路产值下降了，但实际上对社会的贡献增加了。

铁路对社会的贡献被严重低估，这种现象是不可持续的。首先，目前的铁路运力需求主要来自于以煤为主的大宗货物的运输，但是需求疲软，公路的竞争压力又大。未来还有特高压输电的竞争，还有核电站，更直接地影响到煤的使用量，进而威胁到铁路运力。煤使用量减少会导致一些资源型城市衰落，很多投资很可能浪费了，这些都是铁路的危机所在。当然通过投资高铁，铁路可以争取相当一部分的乘客需求。现在最大的问题不在这儿，铁路首先必须实现多元化。

南都：那么铁路总公司如何实现作为一个企业的经营多元化？

郑新业：铁路目前最大的资产就是车站。大部分车站当年都在郊区，现在都算市中心。这直接的后果是现在城市里有铁路的地方，基本上也是市内交通的梗阻带。如果将这些城市车站搬迁，将资产全活化，对地方政府而言，拥堵问题缓解了，同时也增加了城市中心地区的土地供给；对“铁总”而言，这些资产活化之后，能够解决目前的债务现金流问题。所以地方政府和“铁总”是可以双赢的，在重庆最为明显。除了火车站以外，以前的地方铁路局在市内还有很多其他资产，也可以随着车站一起退出城市。资产活化战略实施了，“铁总”的负债其实不是问题。

铁路总公司就业务覆盖范围而言，是最厉害的企业。全国没有地方它不能到达的，目前也已经拿到了第一张自保牌照，业务范围拓展到了保险业。“铁总”自身的实体业务、多种经营、技术人才都是充实的，问题在于，没有经营人才，特别是熟悉金融操作的人才。中国的铁路是从军工系统里发展起来的，所以决策层的话语体系和市场体系之间存在断层。“铁总”目前更善于工程、技术、运输、安全方面的管理，但缺少能把资产盘活的人才，这可能是最大的障碍。

除了进一步市场化的问题，“铁总”还存在提供公共服务的问题。政府要求为低收入人群提供绿皮车，就需要提供相应的财政补贴。当然我们最好能有对贫困群体的一次性统筹补助，不必在其他方面考虑这种运用财政补贴的公共服务。

政策投资和市场投资要分开

南都：不管是价格机制改革，还是普遍服务，“铁总”作为一个企业，都必须要从中国经济发展大格局考虑。随着中国城市化的不断发展，很多铁路投资会成为很大的问题。从人口流动的方向看，许多传统铁路线路的资产都会萎缩并废弃，同时又会有很多新的需求，如何处理这一投资布局造成的经营问题？

郑新业：高铁站的布局就反映了这个问题。现有的城市结构决定了铁路的投资方向，但另一方面，铁路的投资又将决定城市的结构。比如京石高铁，设站的城市就能发展起来，不设站的城市可能就萎缩了。在当前中国整体人口东迁的趋势下，高铁网建设应该集中在东部，有助于东部一体化，成就大城市价值。目前东部基本实现一日化了，北京到上海5小时，浙江、福建、江苏、上海用高铁链接后，高铁的资产回报也会增加。但是相对而言，西部的运力就会不断下降，特别是目前铁路货运的回报率已经越来越低。从中长期铁路货运数据就可以发现，2000年到2012年之间，铁路货运站点和发货率增长都很缓慢，很多站点增长率为负，甚至达到-28%、-37%，几个增长较快的货运点，都是煤的主要发货站。如果人口进一步东移，西部的铁路资产回报率就会进一步降低，资产为负几乎是注定的。如果现在再让“铁总”投资建立西部铁路网，新投资得不到回报怎么办？如何平衡国土开发和经济利益之间的冲突？我觉得需要把职能关系分清。国土开发是政府职能，政策性铁路要和经营性铁路分开，从建设到运营都要分开。国土开发是必要的，其中存在地区机会公平问题，但是公平是有代价的，没有免费的公平。

南都：如此，政策性铁路的建设应该如何处理？政策性铁路投资和一般经营性铁路如果分开，对一家央企而言，这个账目能否算得清楚？

郑新业：对“铁总”而言，政策性铁路成本很好核算，即便也会有一些地方账算不清楚。从北京到张家口的高铁，“铁总”没有意愿修，但国家考虑区域之间平衡，希望修，那么国家就应该担负整个投资。我觉得没有必要将铁路总公司拆分成很多铁路公司，因为运输业本身就是竞争行业，铁路在运输部门中不算大部门。在整个运输业占比中，铁路从上世纪90年代的13%降到了10%，而公路的周转量一直保持70%左右。春运确实吸引了全国人民的眼球，但是2012年中国交通运输一共运送380亿人次，春运期间才2亿人次，所以铁路不是“巨无霸”的垄断。铁路为社会创造的价值被低估了，重要性却被高估了。

当然动车、高铁毕竟都是最近的事，高铁的价格是飞机的70%多。让高铁定价以公路运输为标杆其实没有太多道理。监管者总是希望提供方便，但是管得了价格就管不了数量，有价无市，绿皮车就是如此。政府购买公共服务是可以解决这个问题的，购买多少节绿皮车，补差价。政府和“铁总”的监管关系，过去是通过央企执行政府指令来实现公共服务，要变成政府部门向国企采购公共服务，价格和数量上都要给予保证。否则企业在市场利益的驱动下，就会使用停开、变短、减少车次等手段。

南都：如果这样划分，是否需要进一步对铁路经营本身做出分割，过去反复提出的运网分离的管理改革方案是否也应该实行？

郑新业：就下一步改革而言，铁路和电网存在同样的问题。铁路应该高速公路化，只对车型收费，不管运输。铁路总公司变成全国的路网公司，各铁路局变成运营公司。京沪高铁就由上海局和北京局竞价，“铁总”根据价格来授予路权。当然这其实是下一个阶段改革的事情，如果不解决“铁总”眼前的这些问题，做不到。

公共公司是“铁总”改革的方向

南都：因为目前“铁总”的负债率很高，所以上市也被认为是其解决目前债务压力的一种方式。您觉得这是否能解决“铁总”的现金流压力问题？从整个铁路改革而言，上市应该在怎样的情况推出，应该实现怎样的目的？

郑新业：我反对铁路海外上市，尤其不能引入战略投资者。铁路想要改革成功，民意在其中起到很大作用。外资过去在中国市场化过程中起到了很重要的作用，但不可避免地被一部分人认为也掠夺了中国改革创造的价值。“铁总”从一个国有企业向一个公共公司转型，应该吸取其他国企转型的经验和教训，尤其要注意不能引入海外投资者。我们现在提倡民间资本进入垄断行业，所谓战略投资者可以是民营资本。当然这也必须建立在价格机制改革的基础上，否则没有人愿意投资高铁。客观梳理一下，“铁总”改革要分阶段展开。第一，要确定“铁总”的发展战略和未来的投资方向，减少自身业务链。第二，对企业自身的基本功能进行拆分。第三，盘活企业资产来解决债务问题，特别是当前的现金流的支付问题。第四，确立企业与政府的职责关系问题，政策性的投资必须由政府买单，普遍化服务由政府购买，如此价格改革才能真正实现。第五，展开路网分开改革，铁路分局成为真正的铁路运输企业。最后在合适的时候上市，变成公共企业。这是从铁道部这样的行政机构，再到央企，再到公共公司，我们现在主要谈的是从行政机构变成央企阶段主要遇到的问题。

南都：这里是否还存在债务剥离问题？“铁总”有大量替代国家投资的项目，导致了巨额负债。债务处理可以看作整个铁路改革启动的关键步骤吗？

郑新业：债务问题正是我觉得铁路不能仓促上市的原因。上市看似简单合理，但最大的问题就是全民资产在股市被稀释并转移。从铁道部到“铁总”，从一个部委到一个央企，资产和债务都有一个转移过程。“铁总”看起来债务很多，但资产却处于休眠状态。上市把债务稀释，同样也会把这些休眠状态的资产低价再转移。我以为“铁总”的债务需要分类看。修铁路是一项国土开发战略，特别是西部地区修铁路，既是国土开发，又是提供交通服务。这些钱都是铁道系统自己出的，其投资占了总投资的百分之七十几，2013年政府的投资只占2.4%。铁路系统具体的融资方式要么是发债券，要么只能银行借款，这就是负债如此之高的主要原因。所以看起来“铁总”亏损，但并不代表没有创造价值。“铁总”的债务剥离问题，让财政注资剥离债务不现实。但是如果资产活化，是可以解决的。目前“铁总”已将召开了资产经营开发会议，我建议他们组成一个新部门，叫“铁总”资产部，盘活资产解决债务。从短期来看，活化资产，解决债务问题；中期而言，路网分开，解决经营方法问题；长远考虑，“铁总”完成上市并公共公司化，解决长期发展问题，从央企转型成公共公司，当然前提是要解决央企替政府负债的问题。现在“铁总”每天都会产生新的债务，就算开放渠道，也无人敢投资。虽然高铁现在赚钱，但是作为长期投资，价格不放开的话，也很难有发展。