地方债务将全面纳入预算 编制工作分“五步走”

近日,财政部开始对《地方政府债务纳入预算管理暂行办法》(以下简称《办法》)征求意见,准备在清理甄别报全国人大批准后,把存量地方政府性债务纳入预算管理。

原《预算法》规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字”。不过,地方政府出于发展需要,采取多种方式融资,已经形成较大规模的地方政府债务。

财政部部长楼继伟曾表示,需对地方政府债务实施分类管理和规模控制,让地方政府的债务分类纳入预算管理,接受地方人大监督,还要接受上级行政和上级立法机关的监督,解决怎么管的问题;厘清政府和企业的责任,解决怎么还的问题。

《每日经济新闻》记者在《办法》全文中看到,债务预算编制将分为“准备”、“一上”、“一下”、“二上”和“二下”五个步骤。

 

地方债全面入列预算编制

《办法》对地方政府的存量债务、新增债务和在建项目债务如何纳入预算管理,分别作出明确规定。

财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院院长贾康告诉《每日经济新闻》记者,政府举债是现代市场经济国家的普遍现象,与现代国家治理的机制建设和能力提升具有内在关系。“我们要规范‘前门’,允许地方政府在人大和全社会的多重监督下阳光化地适度举债,有利于当前经济稳增长和今后的可持续发展。”

新《预算法》也为地方政府债务“修明渠、堵暗道”铺垫了法律基础。

而在具体执行过程中,财政部目前正在征求意见的《办法》要求,截至2014年12月31日的存量地方政府性债务,在清理甄别报全国人大批准后将纳入预算管理。其中,一般债务纳入一般公共预算管理,专项债务纳入政府性基金预算管理。

《办法》明确,将存量债务当年的还本付息、存量债务资金安排的项目支出列入债务支出预算,存量债务中未支出的资金列入债务收入预算中的“债务结余”科目。

至于新增债务纳入预算编制部分,为了提高地方政府预算编制的完整性,《办法》要求财政部应于2015年及以后年度的9月30日之前提前下达下年度部分债务限额,县级以上财政部门也应该提前下达下年度债务限额。

全面限额管理的另一大块内容是在建项目债务,《办法》给出的界定为2014年9月21日前,经相关投资主管部门依照有关规定完成审批,核准或备案手续,并已开工建设的项目。

 

预算编制分“五步走”

在多级财政体系下,新旧地方债如何顺利地全口径纳入预算管理?

按照《办法》要求,地方债编制预算的层级包括省级、市级和县级三个级次。乡镇不得举借政府债务,其债务存量纳入县级预算统一管理。

《办法》还要求,地方政府债务实行财政归口管理。各级财政部门负责组织将本级政府债务的举借、使用和偿还纳入预算,实现对债务收支的全过程管理。

记者发现,债务预算编制将分为“准备”、“一上”、“一下”、“二上”和“二下”五个步骤。

在准备阶段,根据三年期公益性资本项目建设及投融资计划,下一年度确需举借政府债务的部门及单位,应提前做好项目可研、立项审批、投资及偿债计划等相关工作并报政府批准。

第二个阶段为“一上”,主管部门对部门本级和所属单位的债务预算建议计划审核汇总后,在规定时间内报送财政部门。

第三个阶段中,财政部门对各部门上报的债务预算建议进行审核汇总,并经过一些环节后,确定下达有关部门一般债务和专项债务预算收支控制数,此为“一下”。

在“二上”中,各部门就债务预算控制数进行分解细化,并落实到所属单位和具体项目,汇总形成部门债务预算随部门预算草案上报财政部门审核汇总。

财政部门则将上年结转债务资金及支出安排、以前年度债务下年还本付息支出等内容编入本级政府预算草案。值得注意的是,《办法》规定,在财政部门获得上级财政下达国务院债务限额后,才可将下年度政府

 

债务及相应支出编入预算草案。

最后一个步骤“二下”,是财政部门将本级政府预算草案报本级人大审议。

财税专家李文海评论说,这一系列步骤体现出现代财政制度中应有的债务风险监管、防范、化解的制度体系和机制,举债主体受到财政部门和人大的监督,有利于充分发挥公共债务的积极作用,将负面作用控制在最低,将风险控制在可承受范围内。

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